Introduzione
La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA) rappresenta uno degli istituti fondamentali nel panorama della semplificazione edilizia italiana. Introdotta formalmente dalla Legge 73/2010 e disciplinata dall'Art. 6-bis del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell'Edilizia), la CILA costituisce il titolo abilitativo general-residuale necessario per tutti gli interventi edilizi che non richiedono SCIA o Permesso di Costruire.
Punti Chiave dell'Analisi
- Natura giuridica della CILA: mera comunicazione informativa vs provvedimento amministrativo
- Obbligo di soccorso istruttorio: tutela procedurale del privato
- Conseguenze della mancata integrazione: inefficacia e regime sanzionatorio
- CILA in sanatoria: specificità della procedura in Regione Lombardia
- Orientamenti giurisprudenziali recenti: CdS n. 1651/2025 e n. 6322/2025
Questa analisi si propone di fornire una guida completa per tecnici della Pubblica Amministrazione, professionisti del settore edilizio e operatori privati sulle complesse dinamiche procedurali che regolano la CILA, con particolare attenzione ai recenti sviluppi giurisprudenziali che hanno chiarito gli obblighi dell'Amministrazione in tema di integrazioni documentali.
1. Natura Giuridica e Ruolo Strutturale della CILA
1.1 La CILA nell'Ordinamento Edilizio
La CILA si configura come mero atto privato di comunicazione, basato sull'elaborato progettuale e sull'asseverazione di un tecnico abilitato. La sua caratteristica distintiva risiede nella funzione puramente informativa nei confronti della Pubblica Amministrazione, senza che da essa derivi un assenso tacito o espresso.
1.2 Poteri di Controllo e Limiti Temporali
A differenza della SCIA, per la CILA non è previsto un obbligo di controllo ordinario sistematico entro un termine perentorio ravvicinato (come i 30 giorni previsti per la SCIA dall'Art. 19 della L. 241/1990). L'Amministrazione conserva sempre integro il potere di vigilanza e repressione edilizia ex Art. 27 del Testo Unico Edilizia.
| Aspetto | CILA (Art. 6-bis D.P.R. 380/01) | SCIA (Art. 19 L. 241/90) |
|---|---|---|
| Natura Giuridica | Mera Comunicazione (Funzione Informativa) | Segnalazione sostitutiva di atto di assenso (Titolo Abilitativo implicito) |
| Termine di Efficacia | Immediata (alla presentazione) | Decorsi 30 giorni (Silenzio Assenso Condizionato) |
| Controllo Sistematico | Assente (Solo vigilanza generica, non vincolata a termini) | Obbligatorio (30 giorni per poteri inibitori) |
| Soccorso Istruttorio | Obbligatorio per carenze documentali, parametro di legittimità | Applicabile (previsto da Art. 19 c. 3) |
| Poteri Inibitori Tipizzati | Assenti (Solo potere sanzionatorio/repressivo generale) | Presenti (Inibizione entro 30 giorni; autotutela entro 12 mesi) |
2. Il Potere di Richiesta di Integrazioni: Obbligo di Soccorso Istruttorio
2.1 Il Dovere Generale di Soccorso Istruttorio (Art. 6 L. 241/1990)
Nonostante la natura di mera comunicazione, la P.A. è tenuta, in fase di ricezione e controllo documentale della CILA, a rispettare il dovere generale di soccorso istruttorio, sancito dall'Articolo 6 della Legge n. 241/1990. Tale istituto impone all'autorità amministrativa di operare in buona fede e con spirito di collaborazione, chiedendo chiarimenti, regolarizzazioni o integrazioni documentali per superare carenze non essenziali o incertezze negli elaborati presentati dal privato.
2.2 L'Obbligo di Integrazione: Sentenza CdS n. 1651/2025
Un orientamento giurisprudenziale cruciale è stato espresso dal Consiglio di Stato, Sez. II, nella Sentenza n. 1651 del 25 febbraio 2025, che ha cristallizzato l'obbligo per la P.A. di attivare il soccorso istruttorio in presenza di carenze documentali nella CILA (o CILAS).
📖 CdS Sez. II, Sentenza n. 1651/2025
Il Collegio ha stabilito che carenze prettamente documentali negli elaborati a corredo della CILA, come discrasie grafiche o la mancata presentazione di titoli edilizi pregressi, possono e devono essere ovviate attraverso la richiesta di integrazione.
La richiesta di integrazione documentale non è solo una facoltà, ma un dovere procedurale se l'obiettivo è rendere la CILA effettivamente idonea a informare l'Amministrazione. La mancata attivazione del soccorso istruttorio prima di dichiarare l'inefficacia della CILA per vizi documentali rende l'atto del Comune illegittimo.
2.3 Integrazione, Soccorso e Limiti Temporali del Controllo
Sebbene la CILA non sia soggetta ai termini perentori di controllo tipici della SCIA, la giurisprudenza ha introdotto un meccanismo di sindacato sulla ragionevolezza del tempo impiegato per contestare il titolo.
La Sentenza CdS n. 1651/2025, pur confermando che gli atti di irricevibilità/inefficacia della CILA non sono poteri tipizzati, li ha considerati atti lesivi e quindi impugnabili davanti al giudice amministrativo. Nel sindacare la tardività di tali atti, il Consiglio di Stato ha richiamato per analogia i limiti di tempo e motivazione previsti dall'Art. 19 della L. 241/90, in combinato disposto con l'Art. 21-nonies.
3. Mancata Integrazione e Conseguenze Giuridiche: Il Concetto di Inefficacia
3.1 Assenza di Decadenza Automatica
Nel regime CILA non è prevista una decadenza automatica per inattività del privato, come accade per il Permesso di Costruire. Quando la P.A. richiede integrazioni essenziali tramite l'attivazione del soccorso istruttorio e il privato omette di fornirle entro il termine assegnato, la CILA presentata viene considerata come se non fosse mai stata validamente depositata o come se fosse incompleta in modo irreparabile.
La conseguenza diretta non è una decadenza in senso stretto, ma la declaratoria di inefficacia della comunicazione.
3.2 Classificazione dei Vizi e L'Atto di Inefficacia Atipico
La dottrina e la giurisprudenza hanno cercato di dare una veste giuridica all'atto atipico utilizzato dai Comuni, generalmente definito "dichiarazione di inefficacia". Esistono due scenari principali di vizio, con conseguenze procedurali diverse:
| Tipologia di Vizio | Obbligo P.A. | Conseguenza Mancata Integrazione | Regime Sostenuto |
|---|---|---|---|
| Carenza Documentale (Vizio formale) |
Attivazione del Soccorso Istruttorio (Art. 6 L. 241/90) | CILA dichiarata Inefficace (non idonea a informare) | Sanzione pecuniaria per omessa comunicazione (Art. 6-bis c. 5 DPR 380/01) - € 1.000,00 |
| Vizio Sostanziale (Richiesto SCIA/PdC) |
Avvio immediato procedimento repressivo (Art. 27 DPR 380/01) | CILA ritenuta Illecita (uso improprio del titolo) | Poteri repressivi (Ordinanza di demolizione/ripristino) |
- Inefficacia: quando la CILA è incompleta e impedisce il controllo (vizio documentale)
- Illiceità: quando la CILA è usata per un intervento che richiedeva titolo superiore (vizio sostanziale)
3.3 Effetti della Mancata Integrazione sulla Procedibilità
La mancata integrazione dei documenti essenziali in risposta al soccorso istruttorio determina l'equivalenza della CILA viziata all'omessa presentazione della comunicazione.
La conseguenza non è l'annullamento in autotutela (poiché la CILA non è un provvedimento amministrativo), ma l'apertura del regime sanzionatorio per attività edilizia senza il titolo richiesto, ovvero la sanzione pecuniaria prevista dall'Art. 6-bis, comma 5, del D.P.R. 380/01 pari a € 1.000,00 (ridotta a € 333,00 se la comunicazione viene effettuata spontaneamente quando l'intervento è ancora in corso).
4. CILA in Sanatoria in Regione Lombardia
4.1 La CILA Tardiva e l'Oblazione di € 1.000
La CILA in sanatoria (o tardiva) è presentata per regolarizzare interventi già eseguiti in assenza del titolo abilitativo richiesto. L'Art. 6-bis, comma 5, del TUE regola il regime sanzionatorio: se l'intervento è già stato realizzato e ultimato, la regolarizzazione è subordinata al versamento di una sanzione pecuniaria fissa (oblazione) pari a € 1.000,00.
4.2 Poteri Istruttori e Richiesta di Integrazioni
Nonostante la CILA sia una comunicazione, la CILA in sanatoria, attivando un procedimento finalizzato all'accertamento di conformità di un abuso già realizzato, impone alla P.A. un rigoroso controllo sulla legalità sostanziale dell'opera.
Il potere del Comune di richiedere integrazioni documentali trova fondamento nell'Art. 6 della L. 241/90 (Soccorso Istruttorio). Le richieste di integrazione possono riguardare:
- Carenze Formali: Mancanza di allegati previsti dalla modulistica unificata regionale o discordanze tra elaborati grafici
- Atti Presupposti Essenziali: Pareri vincolanti di altre Amministrazioni (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, salute) o autorizzazione sismica
4.3 Decadenza per Mancata Integrazione e Garanzie Procedurali
In presenza di una richiesta di integrazione non evasa, il procedimento di sanatoria si blocca per inerzia del privato. Una domanda di sanatoria documentalmente incompleta non può produrre l'effetto del silenzio assenso.
Art. 10-bis L. 241/90: Preavviso di Rigetto
L'Art. 10-bis stabilisce l'obbligo di comunicare preventivamente i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza prima dell'adozione del provvedimento di rigetto espresso.
Conseguenza: Se l'Amministrazione decide di chiudere la pratica di CILA in sanatoria per incompletezza istruttoria, ma non invia il Preavviso di Rigetto, il provvedimento di archiviazione o diniego è viziato per violazione procedurale e può essere annullato in sede di contenzioso.
| Azione Amministrativa | Fondamento Normativo | Effetto sulla Pratica | Requisito Procedurale |
|---|---|---|---|
| Richiesta di integrazione documentale formale | Art. 6, L. 241/90 (Soccorso Istruttorio) | Obbligatoria per mere carenze documentali. Sospende i termini di controllo | Deve essere attivato prima della dichiarazione di inefficacia |
| Archiviazione/Diniego (motivi ostativi) | Art. 10-bis, L. 241/90 (Preavviso di Rigetto) | Consente un periodo per controdeduzioni o integrazioni sostanziali | Obbligatorio prima del provvedimento negativo definitivo |
| Archiviazione/Diniego Definitivo | Vigilanza repressiva e controllo TUE | Chiusura del procedimento. L'intervento resta abusivo | Deve essere un provvedimento espresso e ben motivato |
4.4 Restituzione dell'Oblazione in Caso di Diniego
Se il Comune adotta un provvedimento definitivo di diniego della sanatoria, l'intervento rimane un abuso edilizio soggetto alle misure repressive. Tuttavia, il richiedente ha diritto alla restituzione dell'oblazione di € 1.000,00 precedentemente versata, in quanto la sanzione è correlata all'accoglimento della sanatoria.
- Prescrizione del diritto: 10 anni dalla notifica del diniego definitivo
- Termine per il rimborso: 180 giorni dalla domanda
5. Giurisprudenza e Orientamenti Recenti
5.1 Rassegna delle Sentenze Fondamentali
📖 Consiglio di Stato, Sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651
Tema: Obbligo di soccorso istruttorio e inefficacia della CILA/CILAS
Principio stabilito: Le carenze puramente documentali della CILA devono essere ovviate tramite Art. 6 L. 241/90. Gli atti di inefficacia/archiviazione, sebbene atipici, sono lesivi e impugnabili. La loro adozione tardiva senza previo soccorso istruttorio costituisce motivo di illegittimità.
Questa sentenza consacra l'obbligo di integrazione formale prima della decadenza e rappresenta il leading case in materia.
📖 Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 luglio 2025, n. 6322
Tema: Natura della CILA e differenze rispetto alla SCIA
Principio stabilito: Affermazione della natura meramente informativa della CILA. L'attività edilizia assoggettata a CILA non è sottoposta a un controllo sistematico basato su tempistiche perentorie come la SCIA. I poteri della P.A. sono limitati al riscontro della conformità al paradigma legale e all'esercizio del potere sanzionatorio e repressivo generale.
Questa sentenza chiarisce definitivamente il regime dei controlli sulla CILA.
📖 TAR Lombardia, n. 462/2022
Tema: Poteri repressivi del Comune
Principio stabilito: Il Comune non può utilizzare poteri non tipizzati (come la mera inefficacia della CILA) in alternativa all'ordinanza repressiva per abuso sostanziale. Distingue i vizi procedurali dai vizi sostanziali (abuso).
Importante per la distinzione tra inefficacia e illiceità della CILA.
5.2 Sintesi Giurisprudenziale: Tabella Comparativa
| Riferimento | Tema | Principio Stabilito | Rilevanza per la CILA |
|---|---|---|---|
| Cons. Stato n. 1651/2025 | Inefficacia CILAS e Soccorso Istruttorio | L'Amministrazione deve attivare l'Art. 6 L. 241/90 per carenze documentali; altrimenti, la dichiarazione di inefficacia è illegittima | Consacra l'obbligo di integrazione formale prima della decadenza |
| Cons. Stato n. 6322/2025 | Natura della CILA | La CILA ha natura meramente informativa, non è sottoposta a controllo sistematico con termini perentori | Chiarisce il regime dei controlli e l'assenza di termini di stabilizzazione |
| TAR Lombardia n. 462/2022 | Poteri repressivi Comune | Il Comune non può utilizzare poteri non tipizzati in alternativa all'ordinanza repressiva per abuso sostanziale | Distingue i vizi procedurali dai vizi sostanziali (abuso) |
| Giurisprudenza SCIA Sanatoria | Obbligo Art. 10-bis su archiviazione | È illegittimo il provvedimento di archiviazione della sanatoria per carenza documentale non preceduto da Art. 10-bis | Applicabile per analogia per garantire la partecipazione prima della decadenza definitiva |
| Cons. Stato n. 5768/2023 | Incompletezza domanda sanatoria | La domanda documentalmente incompleta non produce silenzio assenso e può essere rigettata | Sottolinea che l'obbligo di integrazione ricade sul richiedente e l'inerzia è fatale |
5.3 Il Raccordo tra Soccorso Istruttorio e Repressione
La giurisprudenza ha disegnato un meccanismo per proteggere l'affidamento del privato nei confronti di un'Amministrazione che agisce in ritardo, senza che ciò intacchi i poteri repressivi per abusi sostanziali:
- Da un lato: Il Consiglio di Stato n. 6322/2025 ribadisce che i poteri di vigilanza sulla CILA sono illimitati temporalmente, in quanto l'attività non è sottoposta a controllo sistematico e non gode di termini di stabilizzazione
- Dall'altro lato: La Sentenza n. 1651/2025 pone un freno all'adozione tardiva di atti di inefficacia per mere carenze documentali. Se il Comune attende anni per contestare carenze formali, senza aver attivato il dovere di soccorso istruttorio, il privato può impugnare l'atto per violazione dei principi di buona fede e collaborazione
- Il potere di repressione sostanziale per abuso (Art. 27 D.P.R. 380/01) è imprescrittibile
- L'esercizio del potere formale di dichiarazione di inefficacia per vizi documentali è soggetto al rispetto procedurale (soccorso istruttorio) e ai principi di ragionevolezza temporale
6. Regime Sanzionatorio e Poteri Repressivi
6.1 Sanzione Pecuniaria per CILA Inefficace
Nel caso in cui la CILA, per vizi documentali non sanati tramite soccorso istruttorio, venga dichiarata inefficace, e l'intervento rientrasse oggettivamente tra quelli assentibili con CILA, si apre il regime sanzionatorio pecuniario.
- Sanzione base: € 1.000,00
- Sanzione ridotta (se comunicazione effettuata spontaneamente durante i lavori): € 333,00 (riduzione di due terzi)
6.2 Poteri Repressivi per Abuso Edilizio
Se, a seguito del controllo della P.A., risulta che l'intervento comunicato con CILA è sostanzialmente difforme dal paradigma legale, in quanto richiede un titolo superiore (SCIA o Permesso di Costruire), l'intervento non è semplicemente inefficace, ma illecito.
In questo scenario, il soccorso istruttorio non è applicabile, poiché non si tratta di sanare una carenza formale, ma di contestare la natura sostanziale dell'attività edilizia intrapresa. La P.A. esercita i pieni poteri repressivi e di vigilanza contro gli abusi, delineati negli Artt. 27 e seguenti del D.P.R. 380/01:
- Ordine di sospensione dei lavori
- Ordinanza di demolizione
- Ripristino dello stato dei luoghi
7. Conclusioni Operative per l'Operatore
7.1 Linee Guida per la Pubblica Amministrazione
L'analisi sistematica conferma che il potere della Pubblica Amministrazione di richiedere integrazioni nel procedimento CILA deriva dal generale dovere di soccorso istruttorio (Art. 6 L. 241/90), considerato dalla giurisprudenza come un parametro di legittimità procedurale.
- Verificare la natura del vizio: documentale (inefficacia) vs sostanziale (illiceità)
- Se vizio documentale: attivare obbligatoriamente il soccorso istruttorio (Art. 6 L. 241/90)
- Assegnare un termine congruo per l'integrazione documentale
- In caso di mancata integrazione: inviare preavviso di rigetto (Art. 10-bis L. 241/90)
- Solo successivamente: adottare provvedimento di inefficacia/diniego motivato
- Se vizio sostanziale: procedere direttamente con i poteri repressivi (Art. 27 DPR 380/01)
7.2 Strategie Difensive per l'Operatore Privato
Per l'operatore privato, la corretta gestione delle richieste di integrazione è cruciale. La mancata integrazione di carenze puramente documentali espone alla sanzione pecuniaria prevista dall'Art. 6-bis, comma 5, del D.P.R. 380/01.
- Verificare il rispetto del soccorso istruttorio: la P.A. ha richiesto integrazioni prima di dichiarare l'inefficacia?
- Verificare il rispetto dell'Art. 10-bis: è stato inviato il preavviso di rigetto?
- Valutare la tempestività dell'atto: l'atto è stato adottato in tempi ragionevoli o tardivamente?
- Distinguere vizio formale da sostanziale: se il vizio è formale, impugnare per violazione delle garanzie procedurali
- In caso di diniego definitivo della sanatoria: richiedere la restituzione dell'oblazione (termine: 10 anni)
7.3 Punti di Attenzione per la CILA in Sanatoria in Lombardia
Nel contesto della Regione Lombardia, disciplinata dalla L.R. 12/2005, è fondamentale:
- Verificare la "singola conformità" dell'intervento alla normativa vigente al momento della domanda
- Accertare con rigore che l'intervento rientri nel campo di applicazione della CILA (e non SCIA o PdC)
- Acquisire tutti gli atti presupposti essenziali (pareri vincolanti, autorizzazioni sismiche, paesaggistiche)
- Rispondere tempestivamente alle richieste di integrazione della P.A.
- Utilizzare la modulistica aggiornata (anche a seguito del Decreto Salva Casa)
🎯 Messaggio Chiave
Il recente orientamento giurisprudenziale (CdS 1651/2025) introduce un meccanismo di tutela procedurale: se la P.A. decide di contestare vizi formali attraverso un atto espresso di inefficacia o archiviazione, tale atto deve essere tempestivo e preceduto dal doveroso soccorso istruttorio. In caso contrario, l'atto stesso è suscettibile di annullamento da parte del Giudice Amministrativo, a tutela dell'affidamento del privato e dei principi di buona amministrazione.
8. Riferimenti Normativi e Bibliografia
8.1 Normativa di Riferimento
- D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 - Testo Unico dell'Edilizia, in particolare Art. 6-bis (CILA) e Art. 27 (Poteri repressivi)
- Legge 7 agosto 1990, n. 241 - Art. 6 (Soccorso Istruttorio) e Art. 10-bis (Preavviso di Rigetto)
- Legge 7 agosto 1990, n. 241 - Art. 19 (SCIA) e Art. 21-nonies (Autotutela)
- Legge Regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 - Legge per il Governo del Territorio
- Legge 73/2010 - Introduzione della CILA nell'ordinamento
8.2 Giurisprudenza Fondamentale
- Consiglio di Stato, Sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651 - Obbligo di soccorso istruttorio per la CILA/CILAS
- Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 luglio 2025, n. 6322 - Natura informativa della CILA e poteri di controllo
- TAR Lombardia, n. 462/2022 - Poteri repressivi e dichiarazione di inefficacia
- Consiglio di Stato, n. 5768/2023 - Incompletezza documentale e silenzio assenso
8.3 Approfondimenti Consigliati
Per ulteriori approfondimenti su tematiche correlate, si consiglia la consultazione di:
- Guida completa alla SCIA edilizia e poteri di controllo
- Abusi edilizi e sanatoria: procedure e casistica
- Il procedimento amministrativo: dalla L. 241/90 alle recenti riforme
- Condono edilizio: requisiti, procedure e giurisprudenza
- Il Superbonus e la CILAS: aspetti procedurali e controlli
Questa analisi è basata su documentazione tecnico-giuridica aggiornata a ottobre 2025, comprensiva di:
- Analisi comparativa CILA vs SCIA
- Studio specifico sulla CILA in sanatoria in Regione Lombardia
- Rassegna giurisprudenziale 2022-2025
- Orientamenti dottrinali e pareri di legali amministrativisti
9. Note Finali e Aggiornamenti
Il presente approfondimento ha finalità informativa e di studio. Le informazioni contenute non costituiscono consulenza legale e non possono sostituire il parere di un professionista qualificato. Ogni situazione deve essere valutata nel suo specifico contesto normativo e fattuale.
Questo documento è aggiornato a ottobre 2025 e tiene conto delle più recenti pronunce giurisprudenziali del Consiglio di Stato e dei TAR regionali. Si raccomanda di verificare eventuali ulteriori sviluppi normativi e giurisprudenziali successivi.