Con la sentenza n. 2533/2026 il TAR Lazio conferma un principio pesante: il cambio di destinazione d'uso senza opere da ufficio ad abitazione si fa con SCIA, e l'art. 23-ter del Testo Unico Edilizia — riscritto dal Salva Casa — prevale sulle NTA comunali restrittive non adeguate. Ma "cambio d'uso" non significa "sempre una semplice SCIA": il titolo dipende da categoria funzionale, zona, opere e piano dell'unità. Ecco la mappa completa, senza semplificazioni.
La proprietaria di una piccola unità di circa 38 m² a Roma — destinazione catastale "uffici e terziario", collocata in un edificio a prevalente uso abitativo, in zona urbanistica T3 (tessuto residenziale, assimilabile alla zona omogenea C) — presenta una SCIA per il cambio di destinazione d'uso, senza opere edilizie, da "ufficio" ad "abitativo".
Roma Capitale dichiara inefficace la SCIA: secondo l'art. 45, comma 7, delle NTA del PRG, in quell'area i cambi verso abitazioni singole sarebbero ammessi «solo in caso di ripristino» della destinazione originaria. Poiché quell'unità non era mai stata abitazione, per il Comune il cambio non è consentito. La proprietaria ricorre al TAR — e vince.
L'art. 23-ter, comma 1-ter, del DPR 380/2001 — come modificato dal Salva Casa (D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024) — prevale sulle previsioni restrittive delle NTA comunali non adeguate alla nuova disciplina. Le NTA hanno natura regolamentare (rango secondario): in caso di contrasto con la norma statale primaria, vanno disapplicate. Il cambio d'uso richiesto è quindi ammissibile e la SCIA legittima.
Il TAR precisa che un divieto generico e automatico come quello dell'art. 45 NTA — anteriore al Salva Casa e privo di motivazione specifica — non può bloccare il cambio d'uso previsto in via generale dalla norma nazionale. Il Comune conserva un potere, ma dev'essere esercitato in un modo preciso (vedi oltre, § Cosa può ancora fare il Comune).
È qui che le sintesi da titolo di giornale ingannano. Il cambio d'uso non va "sempre in SCIA": il regime dipende dall'incrocio di quattro coordinate. Vediamole.
L'art. 23-ter individua cinque categorie funzionali: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. Il mutamento tra categorie diverse è detto eterogeneo; quello dentro la stessa categoria è omogeneo (comma 1-bis, sempre consentito). Il regime liberalizzato del comma 1-ter riguarda i passaggi tra le categorie a), a-bis), b) e c): la categoria rurale [d)] resta fuori.
Il mutamento eterogeneo del comma 1-ter è «sempre ammesso» per le unità collocate nelle zone omogenee A, B e C del DM 1444/1968 (o zone equipollenti definite dalle leggi regionali). Fuori da queste zone — tipicamente le zone D produttive e le E agricole — la regola generale non si applica. Nel caso deciso l'immobile era in zona C: perimetro perfettamente centrato.
Il comma 1-quinquies lega il titolo alle opere, non alla zona:
| Situazione | Titolo edilizio |
|---|---|
| Cambio d'uso senza opere (o con sole opere di edilizia libera, art. 6) | SCIA (art. 19 L. 241/1990) |
| Cambio d'uso con opere (ristrutturazione, ecc.) | Il titolo richiesto per quelle opere (SCIA, SCIA alternativa o permesso di costruire) |
| Con opere riconducibili all'art. 6-bis (CILA) | Si procede come per il senza opere → SCIA |
Nel caso della sentenza — ufficio → abitazione senza opere, in zona C — il titolo è, correttamente, la SCIA. Ma "una semplice SCIA" vale per quella fattispecie: dove ci sono opere, il titolo sale al livello richiesto dalle opere stesse. La formula assoluta "il cambio d'uso va sempre in SCIA" è imprecisa.
È la quarta coordinata, e quella più dimenticata. La spieghiamo a parte, perché è decisiva soprattutto per i negozi.
Il comma 1-quater dell'art. 23-ter contiene una clausola che le sintesi ignorano quasi sempre:
La liberalizzazione "automatica" del cambio d'uso non copre allo stesso modo le unità a diretto contatto con lo spazio pubblico — quelle al piano terra/strada e ai piani seminterrati. Per queste il cambio è rimesso alla legislazione regionale e alle zone che il Comune può individuare. Tradotto: la trasformazione di un negozio a piano strada in abitazione non segue in automatico la stessa strada dell'ufficio ai piani superiori. Va sempre verificata la disciplina della Regione di competenza (in Piemonte come altrove) prima di dare per scontata la SCIA.
La prevalenza della norma statale non azzera il potere comunale: il Comune può fissare «specifiche condizioni». Ma — ed è il cuore della sentenza — quelle condizioni, secondo le stesse Linee guida del Ministero delle Infrastrutture, devono essere:
Un divieto generico e anteriore come l'art. 45 NTA di Roma non soddisfa questi requisiti: per questo è stato disapplicato. Il messaggio ai Comuni è chiaro: la pianificazione va rimodulata ex post, non usata com'è per bloccare.
Questa sentenza è, in fondo, un'applicazione del principio di proporzionalità. Roma Capitale aveva scelto la lettura più restrittiva e automatica ("cambio d'uso solo se ripristino"); il TAR ha detto che una limitazione così va giustificata in concreto, non imposta in astratto.
Non è un dettaglio teorico. Chi ha esperienza da operatore del diritto amministrativo, con ruoli tecnici all'interno della Pubblica Amministrazione, ne è pienamente cosciente: applicare sistematicamente l'interpretazione più severa non è "rigore", è rigorismo, e ha un costo — blocca la rigenerazione del patrimonio esistente, intasa gli uffici di contenziosi e rende antieconomico il lavoro tecnico. La giurisprudenza dice l'esatto contrario del massimalismo:
Proporzionalità non significa applicare le norme con la manica larga. Significa applicarle calibrate sul caso concreto, scegliendo — tra le letture legittime — quella che raggiunge lo scopo pubblico con il minor sacrificio. È il contrario dell'automatismo, in entrambe le direzioni.
C'è una ragione più profonda per non trattare una singola pronuncia come una verità assoluta: il diritto edilizio si muove, e lo stesso intervento può ricevere letture opposte da organi diversi e in tempi diversi. Il TAR nega, il Consiglio di Stato ribalta, la Cassazione rilegge da capo.
L'esempio più clamoroso è Milano. Per anni la giurisprudenza amministrativa ha legittimato l'uso di titoli semplificati (SCIA alternativa) per grandi interventi in aree consolidate; poi la Procura ha contestato quella prassi come lottizzazione abusiva, bloccando cantieri e travolgendo il tentativo legislativo del "Salva Milano". Eppure, nel primo processo penale (giugno 2026), tutti gli imputati sono stati assolti perché avevano agito in buona fede seguendo le regole e la giurisprudenza del loro tempo. La stessa condotta: prima legittima, poi contestata, infine assolta.
Prima di dare a un collega dello "sprovveduto", conviene ricordare che nessuno di noi ha in tasca la verità definitiva. Il valore di un tecnico non sta nel proclamare certezze, ma nel conoscere i confini dell'incertezza e nel muoversi con prudenza dentro di essi.
La n. 2533/2026 è una sentenza di primo grado del TAR Lazio (Sez. II-bis), resa in forma semplificata (art. 60 c.p.a.) e appellabile al Consiglio di Stato. Fa parte di un orientamento in consolidamento (in linea con TAR Bari n. 553/2025 e con le Linee guida MIT), ma non è un principio definitivo. Per l'uso professionale conta sempre il caso concreto e la disciplina regionale/comunale vigente.
Il testo integrale è consultabile anche sul portale della Giustizia Amministrativa (ricerca provvedimenti, TAR Lazio, sentenza n. 2533/2026, deposito 9 febbraio 2026). La sintesi qui riportata ha finalità divulgative; per l'uso professionale fa fede il provvedimento ufficiale.
Il presente contributo ha finalità informative e non sostituisce la consulenza professionale sul caso concreto. Verificare sempre la disciplina regionale e comunale applicabile.