Una casa mobile o un bungalow collocati in un camping sono opere «libere» o nuove costruzioni che richiedono il permesso di costruire? Il Consiglio di Stato Sez. II n. 7487/2026 applica la regola dell’art. 3, comma 1, lett. e.5) del DPR 380/2001: 109 strutture stabilmente ancorate e allacciate, presenti da anni su un’area vincolata, restano abuso edilizio. E chi non demolisce paga: risponde anche il semplice possessore-utilizzatore (non solo il proprietario), l’onere di provare l’impossibilità di rimuovere è suo, e la sanzione ex art. 31 c. 4-bis su area vincolata è in misura massima, per ciascun manufatto.
In un campeggio situato in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico la Polizia Municipale accertava, con una serie di sopralluoghi nel 2021, la realizzazione di 109 piazzole pavimentate e recintate e di altrettante strutture abitative (bungalow / case mobili), per circa 17.100 mq complessivi. Le strutture, pur non identiche tra loro, erano tutte appoggiate stabilmente su supporti durevoli (blocchi in laterizio e/o elementi in cemento, raccordi metallici, tavolati lignei) e allacciate ai servizi idraulici ed elettrici del campeggio.
Il Comune ordinava la demolizione (ordinanza n. 69/2021), rivolgendosi alla ditta esecutrice, al proprietario del terreno e ai proprietari delle case mobili. L’ordinanza non veniva impugnata. Scaduto il termine, il Comune confermava l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle strutture e dell’area di sedime e irrogava, ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del DPR 380/2001, la sanzione di 60.000 euro per mancata ottemperanza.
Dopo un primo accoglimento del TAR (poi riformato) e una sentenza del Consiglio di Stato sfavorevole al privato, quest’ultimo tentava la carta della revocazione. La sentenza n. 7487/2026 la dichiara inammissibile e, nel farlo, ricostruisce in modo nitido i principi che qui interessano al tecnico.
Il punto di partenza è la definizione di «intervento di nuova costruzione». L’art. 3, comma 1, lett. e.5) del DPR 380/2001 vi include espressamente:
La stessa norma prevede però un’eccezione: non sono nuova costruzione (e dunque non richiedono il permesso di costruire) i manufatti diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, oppure le tende e le unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, collocate — anche in via continuativa — in strutture ricettive all’aperto. Ma l’esenzione opera solo al ricorrere di condizioni cumulative:
Una casa mobile o un bungalow richiedono il permesso di costruire quando non sono realmente precari: contano la stabilità dell’ancoraggio, la permanenza nel tempo e l’uso. L’esenzione per i campeggi è stretta e cumulativa: fuori da quelle condizioni, si torna alla regola generale della nuova costruzione.
Nel caso deciso, nessuna delle condizioni di favore era soddisfatta. Il Consiglio di Stato osserva che le strutture:
Da qui la conclusione: ciascuna struttura necessitava del permesso di costruire ex art. 3 c. 1 lett. e.5 e, in sua assenza, costituiva un intervento abusivo. Il Collegio aggiunge un passaggio pratico spesso sottovalutato: il titolo è necessario per ciascuna delle 109 strutture, ognuna delle quali «configura un autonomo abuso»; non ha fondamento la tesi dell’unicità dell’abuso (e della sanzione) per l’intero insieme.
Chiamare «mobile» o «amovibile» una struttura non la rende precaria. Ciò che conta è il dato oggettivo e funzionale: se resta a lungo, è ancorata e serve a soddisfare esigenze stabili (abitare, lavorare, depositare), è nuova costruzione. La rimovibilità teorica è irrilevante.
La domanda pratica che arriva all’ufficio è sempre la stessa: a chi si notifica l’ordine e a chi si irroga la sanzione? La 7487/2026 ribadisce un principio ampio: destinatario legittimo è anche il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva, pur non proprietario del terreno.
Nel caso, il privato aveva acquistato i bungalow e preso in locazione le piazzole su cui erano collocati. Il Consiglio di Stato esclude l’accessione (artt. 934 e 936 c.c.) — perché il contratto riguardava la sola unità abitativa, non il suolo — e ancora la responsabilità alla disponibilità materiale del bene: la traditio, comprovata dai contratti, basta a fondare un rapporto qualificato con la cosa (se non addirittura a trasferirne la proprietà secondo la regola «possesso vale titolo» ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile).
Conseguenza: la responsabilità dei vari soggetti coinvolti (ditta esecutrice, proprietario dell’area, proprietari/utilizzatori delle case mobili) è solidale ma autonoma. L’eventuale pratica di sanatoria avviata da un altro soggetto, o l’affidamento su di essa, non elide la responsabilità del singolo.
Il destinatario dell’ordine si difendeva sostenendo di non avere la disponibilità delle strutture e di non poter materialmente rimuoverle (contratti di rimessaggio, regolamento del campeggio). La sentenza respinge l’argomento e fissa un principio che pesa su ogni contenzioso da inottemperanza, sulla scia dell’Adunanza Plenaria n. 16/2023 e della n. 7/2026:
Grava sul destinatario l’onere di dimostrare non solo l’esistenza di un impedimento oggettivo alla demolizione, ma anche di avere posto in essere tutte le iniziative concretamente esigibili per adempiere (diffide, azioni, denunce). L’allegazione di meri rapporti contrattuali non basta.
Nel caso, la possibilità di ottemperare era «plasticamente» dimostrata da un fatto: alcune decine di altri destinatari dello stesso ordine avevano regolarmente demolito. Chi non lo aveva fatto, né aveva provato un impedimento oggettivo, restava responsabile dell’inottemperanza.
Qui sta il profilo più delicato per gli uffici. In via generale la sanzione pecuniaria per inottemperanza (da 2.000 a 20.000 euro) va graduata e motivata. Ma l’art. 31, comma 4-bis, prevede che l’importo sia sempre quello massimo quando l’abuso è realizzato su aree soggette a vincolo. Il Consiglio di Stato ne trae la conseguenza:
Su area vincolata la sanzione per inottemperanza è vincolata nel massimo: non c’è margine di graduazione da motivare, perché la quantificazione la fa già la legge. Diverso il caso fuori vincolo, dove la graduazione resta discrezionale e va motivata. E poiché ogni manufatto è un autonomo abuso, la sanzione si applica per ciascuno, non una sola volta per l’insieme.
Gran parte delle contestazioni del privato (sulla natura delle opere, sulla legittimazione passiva, sull’unicità dell’abuso) riguardava in realtà l’ordinanza di demolizione, mai impugnata. Il Collegio richiama l’orientamento consolidato:
In altre parole: chi lascia decorrere i termini sull’ordine di demolizione non può poi recuperare quelle censure impugnando l’acquisizione. E il rimedio straordinario della revocazione non riapre il merito: serve solo a correggere un «abbaglio dei sensi» (un errore percettivo su un fatto incontroverso), non a rimettere in discussione la valutazione del giudice. Sullo stesso crinale si colloca la gemella Cons. Stato Sez. II n. 7386/2026, che dichiara inammissibile un’altra revocazione in materia di acquisizione per inottemperanza, confermando l’eccezionalità e i limiti del rimedio.
La pronuncia non si occupa direttamente dei campeggi «regolari»: decide un caso di strutture abusive su area vincolata. Ne ricaviamo, come lettura operativa, che la linea di confine passa per tre domande concrete — la struttura ha un collegamento permanente al terreno? La struttura ricettiva è previamente autorizzata (anche sul vincolo)? Le unità rispettano le norme regionali di settore? Se anche una sola risposta è negativa, l’esenzione dell’art. 3 lett. e.5 non opera e si ricade nella nuova costruzione. È una verifica che conviene fare a monte, in sede di progetto o di due diligence, non quando arriva il verbale.
Se l’impossibilità di demolire è reale (accesso negato dal gestore, contratti che impediscono la rimozione), va documentata e coltivata subito con diffide e azioni formali: è l’unico modo per spostare l’onere della prova. L’inerzia, specie quando altri hanno demolito, pesa in modo decisivo.
Testo tratto dal servizio di consultazione dei provvedimenti della Giustizia amministrativa. Nella nostra copia i dati identificativi delle parti sono omessi.